Por Diego Suxo Palenque
Bolivia
“Las medidas realizadas por Bolivia para combatir el Lavado de Dinero han mejorado en los últimos años; sin embargo, se necesitan avances significativos en materia de implementación que deriven en mejores resultados y, por ende, un mayor grado de efectividad del sistema ALA/CFT”.
Ese es el último párrafo que resume el Informe de Evaluación Mutua de Bolivia, correspondiente a la 4ta Ronda, de diciembre 2023, el cual, se pretende desmenuzar en los siguientes renglones, a fin de comprender los antecedentes y sobre todo, el esfuerzo de un país para dar cumplimiento normativo y de efectividad a su gestión de prevención de riesgo de lavado de dinero, ante la evaluación de GAFILAT.
Hace un par de meses, se dio por finalizada la 4ta Ronda de Evaluación Mutua por parte de GAFILAT, la tercera realizada al Estado Plurinacional de Bolivia (en adelante solo Bolivia), la cual tenía el principal objetivo de dar cumplimiento técnico a las 40 Recomendaciones de GAFI y validar su efectividad (resultados inmediatos).
Las principales Recomendaciones que debían ser evaluadas eran las siguientes:
- Políticas y coordinación nacional con EBR
- Delitos LGI y FT
- FT y FPADM (Sanciones ONU)
- Facultades para la investigación y decomiso
- Medidas preventivas y supervisión con EBR
- Transparencia corporativa
- Cooperación internacional
Se consideraron los siguientes resultados inmediatos:
Y, en el fondo, tanto el sistema financiero, no financiero y el Gobierno en su conjunto, lo que principalmente esperaban de dicha evaluación, era conocer si Bolivia entraría, nuevamente, en la lista gris de GAFI, de la cual se ha podido salir años atrás, gracias al esfuerzo para contar con un conjunto normativo dirigido a casi todos los mercados que forman parte de la economía nacional.
En su momento, no se había evaluado la efectividad del mismo, solamente el cumplimiento técnico (el que cada sector esté normado para políticas de prevención de lavado de dinero).
La primera evaluación realizada a Bolivia fue en el año 2002, apenas había pasado un lustro desde la creación de la UIF y ya debía presentar resultados ante el organismo evaluador, en ese momento Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD). Definitivamente, los resultados estaban lejos de lo que esperaba GAFI. Como resultado de la misma se emitieron una serie de recomendaciones, que se resumen en los siguientes puntos:
- Establecer como sujetos obligados a toda actividad de cambio de moneda y envío de fondos.
- Reforzar el rango normativo del sistema preventivo mediante la definición por ley de los sectores obligados. El sistema preventivo en su mayoría sigue dependiendo de un Decreto Supremo, lo que otorga menor rango que el legislativo para sostener el sistema preventivo.
- Lograr que el delito de legitimación de ganancias ilícitas sea materia de extradición.
- Replantear los Reportes de Operaciones Sospechosas, por no considerar estándares internacionales.
- Dar a los reportes de buena fe enviados por empresas bursátiles y aseguradoras, la misma seguridad jurídica que tiene la exención consagrada en la ley para las entidades financieras.
- Actualizar los instructivos específicos para los sectores bursátil y de seguros, con el fin de orientarlos en las modernas prácticas de lavado de dinero en sus respectivos sectores.
- Obligar expresamente a las entidades financieras, bursátiles y aseguradoras, a dictar a sus empleados la capacitación necesaria por su propia cuenta y sin tener que supeditarse a la coordinación con la UIF.
- Ampliar el alcance de la labor de supervisión que realizan las superintendencias, con el fin de que se verifique el efectivo cumplimiento de los controles al lavado de dinero por parte de los sujetos obligados.
- Asignar la responsabilidad de definir la política integral contra la legitimación de ganancias ilícitas, en órganos de alto nivel.
- Mejorar el sistema del Registro de Derechos Reales de Bienes Inmuebles para poder relacionar una persona con los inmuebles de su propiedad.
Todas las recomendaciones dieron lugar a la creación de normativa específica para el sector financiero, otorgando mayores atribuciones a las autoridades competentes. Sin embargo, para la siguiente evaluación del 2006, los esfuerzos no fueron suficientes, como lo podemos resumir a continuación.
La evaluación fue realizada por un equipo de examinadores integrado por expertos del GAFISUD en derecho penal, aplicación de la ley y en cuestiones de reglamentación relacionados con el sector financiero y las actividades y profesiones no financieras designadas (APNFD), y miembros de la Secretaría del GAFISUD.
Los expertos examinaron el marco institucional, las leyes, reglamentaciones, directrices y otros requisitos Anti Lavado de Activos y Contra Financiamiento del Terrorismo pertinentes, los sistemas reglamentarios y otros sistemas vigentes para combatir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo por medio de instituciones financieras, Actividades Profesionales No Financieras Designadas (APNFD) y, también, la capacidad, instrumentación y eficacia de estos sistemas. El equipo de evaluación se reunió con funcionarios y representantes de organismos gubernamentales y del sector privado en la ciudad de La Paz entre los días 3 al 7 de abril de 2006.
El seguimiento a las recomendaciones del 2002, no fueron satisfactorias, y se sumaron las siguientes conclusiones:
- El sistema actual de prevención de lavado de dinero se encuentra en cabeza del UIF y no existe un Ministerio que coordine las políticas y esfuerzos que se realizan en la materia. Por tanto, no se consigna una estrategia nacional para la prevención del lavado de dinero más allá de la actuación de la UIF.
- Las APNFD no se encuentran sujetos a supervisión ni son sujetos obligados ante la UIF.
- En Bolivia no existe ninguna legislación, ni asociación referente a agentes inmobiliarios.
- Resulta indispensable la implementación de un sistema de estadísticas anuales de las investigaciones de LA; procesamientos y condenas, bienes congelados, incautados y decomisados en investigaciones, procesamientos y condenas referentes a LA, que permita elaborar estadísticas integrales de los factores relacionados con la eficacia y eficiencia de los sistemas de lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo.
- Finalmente, cabe señalar que la UIF no tiene competencia para recibir, analizar y transmitir a las autoridades información relacionada con financiamiento del terrorismo.
Cinco años después, se tuvo la tercera ronda de evaluación, donde se evidenciaron mayores avances, sobre todo en la parte normativa y se dio cumplimiento a varias recomendaciones previas. Aspectos de dicha evaluación, se resumen a continuación:
- Las APNFD no se encuentran sujetos a supervisión ni son sujetos obligados ante la UIF. Tampoco existen entes de supervisión de las APNFD, sin embargo, la mayor parte de ellos se encuentran asociados y aglutinados a través de colegios de profesionales y asociaciones.
- Ausencia en la tipificación del delito de financiamiento del terrorismo de acuerdo a lo establecido en las Convenciones internacionales ratificadas por el Estado Plurinacional de Bolivia.
- No se cuenta con leyes o procedimientos eficaces para congelar los fondos terroristas u otros activos de las personas que designe el comité de sanciones contra los talibanes y Al-Qaeda de las Naciones Unidas.
- Tampoco se han dictado normas que prevean sanciones administrativas o penales por el incumplimiento de lo dispuesto por las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas referidas al congelamiento de fondos terroristas.
- No existe ninguna legislación, ni asociación referente a agentes inmobiliarios.
Como se podrá apreciar, si bien, han existido avances hasta la tercera evaluación del 2011, todavía existían desviaciones importantes que derivaron en un seguimiento diferenciado por parte de Gafisud, denominado “Seguimiento Intensificado”, proceso mediante el cual se evidencian deficiencias significativas para el cumplimiento técnico o efectividad en los sistemas Conferencia de Capacitación Anti Lavado de Dinero y contra el Financiamiento del Terrorismo (ALD / CFT) de un país.
Es por ello que, después de la tercera evaluación, Bolivia solicitó expresamente la remoción del proceso de seguimiento intensificado. Se extraen las siguientes conclusiones del Informe especial de referencia:
- El proceso reconoce que la verificación completa y acabada de superación de cada deficiencia marcada en el Informe de Evaluación quedará supeditada al informe de la 4ta ronda de evaluación de GAFISUD.
- Para salir del Seguimiento Intensificado es necesario tener un nivel de cumplimiento satisfactorio con las 6 Recomendaciones Principales, respecto de las 10 claves se podrá tener cierta flexibilidad limitada en el análisis del grado de su cumplimiento cuando se verifique un progreso sustancial en todas las otras Recomendaciones.
- Los adelantos realizados por Bolivia en los últimos años han sido muy satisfactorios, la modificación legislativa que incluyó principalmente 3 leyes, y un sinnúmero de resoluciones es destacable.
- Se pueden verificar adelantos en todas las áreas. Es digno de destacar que Bolivia fue retirado del proceso de revisión del GAFI dentro del ámbito del Grupo de Revisión de Cooperación Internacional (ICRG) y ha sido reincorporado en Egmont.
- Se extrae como conclusión que Bolivia cumple de forma satisfactoria las 16 Recomendaciones del GAFI aunque se insta a seguir trabajando en la aplicación de toda la normativa aprobada recientemente.
- Se entiende que están dadas las condiciones para pasar a un proceso de seguimiento regular. El GTEM propone al plenario que Bolivia continúe su seguimiento bajo un proceso de seguimiento Regular.
Hasta este punto cronológico de los distintos procesos de evaluación mutua, se pudo constatar los grandes hallazgos de deficiencia de los sistemas ALD de Bolivia, pero, por otro lado, también se evidenciaron los avances significativos para poderlos eliminar o al menos aminorar.
Con la experiencia previa, y conociendo cómo se iban desarrollando en paralelo las evaluaciones a los diferentes países en la 4ta ronda de evaluación, la mayor preocupación se orientaba en la posibilidad de recaer en listas de observación o nuevamente, en un seguimiento intensificado.
Y quizás ese temor, por las distintas y muy importantes consecuencias de poder ser enlistados, hizo que el sistema financiero y no financiero se movilice en pro de una calificación positiva. Se reanudaron mesas de trabajo con los distintos sectores obligados y autoridades competentes para actualizar los datos estadísticos y contar con un nuevo Informe de Evaluación Nacional de Riesgo, se realizaron Evaluaciones Sectoriales de Riesgo, incluso el país convulsionó socialmente cuando el Gobierno intentó normar, a través de una Ley la Estrategia Nacional de Lucha Contra la Legitimación de Ganancias Ilícitas y el Financiamiento del Terrorismo, lo que finalmente quedó solo como proyecto de ley, aspecto que incluso merece un artículo específico para tratar ese tema, por lo sensible que ha sido la puesta en práctica de dicha normativa no promulgada.
En ese sentido, el país se ha ido preparando durante los últimos años para presentar resultados relevantes y conducentes a valoraciones positivas en todos los frentes de aplicación normativa, cuidando la inclusión de otros sectores anteriormente no regulados como las APNFD, enfatizar la necesidad de reconocer al beneficiario final y contar con estadísticas actualizadas.
Los siguientes cuadros y mapas de riesgos engloban los resultados obtenidos:
Cumplimiento técnico
Estos representan los pilares fundamentales de un sistema ALA/CFT. Existen cuatro posibles niveles de cumplimiento de las Recomendaciones:
Para fines ejemplificativos se tiene el siguiente mapa de riesgo de las 40 recomendaciones
Nivel de efectividad (resultados inmediatos)
La evaluación de efectividad difiere fundamentalmente de la evaluación sobre el cumplimiento técnico. Se trata de evaluar la idoneidad de la implementación de las Recomendaciones del GAFI, e identifica el grado en que un país alcanza un conjunto definido de resultados que son fundamentales para un sólido sistema ALA/CFT. Existen cuatro calificaciones posibles para la efectividad, basadas en la forma medida en que se abordan las Cuestiones Fundamentales:
Para fines ejemplificativos se tiene el siguiente mapa de riesgo de las 40 recomendaciones:
Finalmente, se resumen las siguientes conclusiones de la 4ta ronda de evaluación mutua que tuvo lugar el año pasado y del cual el país tiene consigo todavía muchas tareas pendientes, pero también algunos logros importantes sobre todo en los sectores formales de la economía:
- Bolivia ha desarrollado importantes esfuerzos en la comprensión de sus riesgos de lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo.
- Como vulnerabilidades del sistema para el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo se identificaron como las principales variables, el impacto del modelo económico, efectos de la corrupción, porosidad de las fronteras, inclusión financiera, los desafíos que enfrenta el sistema judicial y las áreas de oportunidad respecto de las capacidades institucionales.
- Como hallazgo general se catalogó como riesgo medio alto al lavado de dinero y como bajo al financiamiento al terrorismo.
- En general, en Bolivia existe una buena comprensión de los riesgos. Sin embargo, esta comprensión es menor sobre los riesgos de financiamiento al terrorismo.
- En algunos casos la comprensión de riesgo lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo no se ha profundizado a niveles prácticos y operativos.
- Se aprecia distintos niveles de cooperación y coordinación entre las autoridades competentes del sistema.
- El acceso a la información de BF de manera adecuada y precisa presenta algunas limitaciones, debido a la cooperación interinstitucional, a las diferentes regulaciones y organismos de control intervinientes.
- Debido a falencias legales no es posible la utilización de las técnicas especiales de investigación en los casos de lavado de dinero, ya que éstas únicamente aplican para los delitos de narcotráfico, trata y tráfico de personas.
- La mayoría de las sentencias por lavado de dinero están vinculadas a los delitos precedentes de narcotráfico y corrupción.
- La supervisión de las APNFD tiene diferentes niveles de madurez en su implementación.
- Se aprecia que la prestación de cooperación internacional es generalmente acorde a los riesgos identificados por el país.
- El decomiso de activos producto del delito, cuenta en general, con un marco jurídico e institucional sólido.
- Bolivia presenta un nivel de riesgo bajo sobre el FT.
- Si bien, el riesgo es bajo, existen algunas deficiencias normativas del FT que limitan en menor medida al sistema CFT boliviano.
Diego Suxo Palenque
Contador Público Autorizado en Bolivia, Miembro del comité de revisión de Cumplimiento de la Asociación Boliviana de Corredores de Seguros y Reaseguros – ABOCOSER, actual gerente de Finanzas y Calidad de un reconocido corredor de seguros en Bolivia.